自民党憲法改正案の問題点:第89条2項|私学への利益供与が無制約に

憲法の改正に必要に固執し続ける自民党が公開している憲法改正草案の問題点を一条ずつチェックしていくこのシリーズ。

今回は、公金その他の公の財産の慈善、教育若しくは博愛の事業への支出に関する規定を変更した自民党憲法改正草案第89条2項の問題点を考えてみることにいたしましょう。

「公の支配に属さない」を「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない」に変えた自民党憲法改正草案第89条2項

現行憲法の第89条は、公金その他の公の財産を宗教団体や公の支配に属しない団体等に支出することを禁止する規定を置いていますが、自民党憲法改正草案ではこの89条を1項と2項に分けたうえで、慈善、教育若しくは博愛の事業に対する公金の支出等について、現行憲法で「公の支配に属しない」と規定された部分を下に引用するように、「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない」という文章に変更して第2項として規定しています。

日本国憲法第89条

公金その他の公の財産は、宗教上の組織若しくは団体の使用、便益若しくは維持のため、または公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業に対し、これを支出又はその利用に供してはならない。

自民党憲法改正草案第89条

第1項(省略)
第2項 公金その他の公の財産は、国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない慈善、教育若しくは博愛の事業に対して支出し、又はその利用に供してはならない。

※出典:自由民主党日本国憲法改正草案(平成24年4月27日決定)|自由民主党 を基に作成

では、こうした規定は具体的にどのような問題を生じさせるのでしょうか。検討してみましょう。

なお、自民党憲法改正草案第89条第1項の問題点については『自民党憲法改正案の問題点:第89条1項|靖国参拝を合憲に』のページで解説していますので、そちらをご覧ください。

「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない」の不明確性が招く公金の不当支出と差別の助長

このように、自民党憲法改正草案の第89条2項は、現行憲法が「慈善、教育若しくは博愛の事業」のうち公金その他の公の財産の支出を禁止する対象を「公の支配に属しない」としている部分を「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない」に変えていますが、これに関しては次の4つの問題が考えられますので、順に説明していきましょう。

(1)「監督」が緩やかに解釈されることで不当な公金支出が濫発される危険

この点、まず指摘できるのは、自民党憲法改正案第89条2項の「監督」の射程が不明確なため、仮にその「監督」を緩やかに解釈する場合には、慈善、教育若しくは博愛の事業に対する公金その他の公の財産の支出が無制約に濫発されてしまう危険がある点です。

現行憲法の第89条においては、慈善、教育若しくは博愛の事業に対して公金その他の公の財産を支出する場合、「公の支配」に属するか否かがその憲法適合性の判断基準となりますが、この「公の支配」が具体的にどの範囲を含むのかについては、次の2つの学説で争いがあります。

自主性確保説

憲法89条が「公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業」に対して公金の支出等を制限している趣旨を「私的な事業への公権力の支配が及ぶことを防止するため(※公権力が「金を出すから口も出す」ことを防ぐため)」にあると考える学説

公費濫用防止説

憲法89条が「公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業」に対して公金の支出等を制限している趣旨を「公の財産の濫費を防止し、慈善事業等の営利的傾向ないし公権力に対する依存性を排除するため(※税金の無駄遣いを防止して慈善事業等が営利目的に利用されないように、また公金に依存しないようにするため)」と考える学説

もっとも、憲法学上ではおおむね「公費濫用防止説」で一般的に妥当とされており、この「公費濫用防止説」に立つ場合には、その「公の支配」は事業の予算や人事への関与などその事業の根本的方向に重大な影響を及ぼすことのできる権力を有することまでは必要とされず、「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督権」を持っているなど、国または地方公共団体の一定の監督が及んでいる程度の緩やかな支配があれば「公の支配」として足りるものとされています。

つまり、現行憲法の第89条では「公の支配に属しない慈善、教育若しくは博愛の事業」に対して公金の支出等をすることが禁じられていますが、その「公の支配」は「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督」が及んでいる程度の緩やかな支配で足りるので、その程度の「緩やかな支配」があれば、公金を慈善、教育若しくは博愛の事業に支出等しても違憲性は(一般的には)生じないと解されているわけです。

たとえば、地方自治体から朝鮮学校への補助金支出の合憲性が裁判になったケース(※朝鮮学校の高校無償化問題とは異なります)でも裁判所は前述した「公費濫用防止説」に準じて緩やかな支配を認定し地方自治体の「公の支配」に属しているとしてその補助金支出を合憲と判断したものがありますので、過去の判例や先例もおおむね「公費濫用防止説」に沿って緩やかな支配で89条の「公の支配」を解釈していると考えてよいのではないかと思います(※参考→朝鮮学校の授業料無償化が憲法89条で違憲とならない理由)。

こうした取り扱いがなされている89条の「公の支配」の部分を、自民党は「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督が及ばない」に変えているわけですが、かかる変更がなされた場合その解釈が問題となってきます。

仮に自民党が今以上に慈善、教育若しくは博愛の事業に公金を支出しやすくする意図で「公の支配」を「監督」に変えたのなら、公金支出の要件が緩むことで、政府の恣意的な公金支出が濫発される危険があるからです。

では、自民党の意図はどこにあるのでしょうか。この点、自民党は改正案と並行してQ&Aも公開していますが、そこでは89条2項で文言を変えた意図について次のように説明しています。

Q33 私学助成に関わる規定(89条)を変えたのは、なぜですか?

現行憲法89条では、「公の支配」に属しない教育への助成金は禁止されています。

ただし、解釈上、私立学校においても、その設立は教育内容について、国や地方公共団体の一定の関与を受けていることから、「公の支配」に属しており、私学助成は違憲ではないと考えられています。

しかし、私立学校の建学の精神に照らして考えると、「公の支配」に属するというのは、適切な表現ではありません。そこで、憲法の条文を改め、「公の支配に属しない」の文言を、国等の「監督が及ばない」にしました。

なお、党内の議論では、更に「教育に対する公金支出の制限の規定は、教育の重要性を考えると、おかしいのではないか。」という意見がありました。しかし、朝鮮学校で反日的な教育が行われている現状やこれまでの判例の積み重ねもあり、基本的には現行規定を残すこととしました。

※出典:日本国憲法改正草案Q&A|自民党 27~28頁を基に作成

このQ&Aを素直に読めば、前述した「公の支配」を緩やかに解釈する学説や判例にならって文言を変えたと理解することもできそうです。

しかし、そう考えるのは危険な気がします。なぜなら、安倍政権以降の自民党政権では、森友学園や加計学園など私学助成への不透明な利益供与等の疑惑が続いているからです。

森友学園問題では、近畿財務局が大阪府豊中市の国有地について不動産鑑定士の出した評価額9億5600万円を大幅に下回る1億3400万円の価格を提示して約8億円の値引価格で払い下げた案件ですが、この件では当時の安倍首相やその配偶者の口利きがあったのではないかと言う疑惑が取り沙汰され、その疑惑は今なお解消されていません。

また、加計学園問題では、過去52年間どこの大学でも認可されなかった獣医学部を新設する「国家戦略特区」の事業者に加計学園が選定されたことで当時の安倍首相の「特別の便宜」が疑われており、これも今なお不明な点が多いまま放置されています(※参考→いまさら聞けない 森友・加計問題とは|日本経済新聞)。

こうした昨今の自民党政権における疑惑を前提とすれば、前述したQ&Aの説明をそのまま受け取ることは難しいと言わざるを得ません。

「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督」 の射程が「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督」よりも緩やかに解するものであれば、森友学園や加計学園などの疑惑は疑惑にならずに済み、法的に合法(合憲)となるからです。

自民党憲法改正草案第89条第2項の「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督」の射程が、現行憲法89条の「公の支配」の解釈として導かれる「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督」よりも緩やかに解釈されるなら、森友学園や加計学園事件などの案件で首相や政府が利益供与(公金支出)や特別の便宜を図っても「森友学園や加計学園は国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督に服しているから利益供与は違法ではない」との理屈が成り立つでしょう。

つまり、自民党は森友学園や加計学園のような自民党と特別な関係にある私学等に公金その他の公の財産を支出しやすくするために、現行憲法89条の「公の支配」を「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督」に変えようとしているのではないか、との推測が働くわけです。

もちろん、政府が黒塗りの文書しか開示せず明らかな証拠も出ていない現在の状況で、森友学園や加計学園の疑惑が疑惑ではなく真実であったはずだとか、自民党が私学等に不当に利益供与する政党だなどと言うつもりはありません。

しかし、自民党憲法改正草案第89条第2項は、森友学園や加計学園の問題で生じているような私学等への特別な利益供与(公金支出)や便宜の提供をしたいと思う権力者にとっては、極めて使い勝手の良い条文となり得ますから、そうした疑惑を払しょくすることは困難です。

自民党がそうした不当な意図はないと言うのなら、憲法改正を叫ぶ前に、与党としての責任を自覚して、黒塗りの文書しか開示しない政府に改善を求め、森友・加計疑惑の潔白を証明させるのが筋ではないでしょうか。

(2)あえて「監督」という曖昧な文言に変える必要があるのか

次に指摘したいのは、あえて「監督」という曖昧な文言に変える必要があるのか、という疑問です。

前述したように現行憲法第89条は「公の支配」という文言が使われていて、これもあいまいですが、憲法施行後70年以上が経過する間に積み重ねられた学説の議論と裁判所の判例で、その解釈は徐々に固まろうとしている状態にあるのが現状だと思います。

そうであれば、「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督」などと曖昧な表現の条文に変える必要はないはずです。

自民党案では、現行憲法の「支配」が「監督」に変えられただけで表現の曖昧性は解消されませんし、もしこれが国民投票を通過すれば、学説と裁判所は今まで70年以上積み重ねてきた判例解釈をすべて白紙に戻して、またゼロから「監督」の射程を議論し、その妥当な解釈を積み上げていかなければなりません。

自民党は、そうした戦後70年以上にわたって積み重ねられてきた学説と判例の議論を何だと思っているのでしょうか。

前述したように自民党はQ&Aで『「公の支配」に属するというのは、適切な表現ではありませんでした』と述べていますが、そうであれば「監督」などと射程の不確かな表現ではなく、これまで積み重ねられた判例や学説を集約した明確な定義を条文として示すべきでしょう。

自民党案は過去の学説や判例の努力を無駄にするだけでなく、学説と判例に与える必要のない混乱を与えるだけですので、有害無益と言えるのではないでしょうか。

(3)「監督」の恣意的な運用で外国人を差別的に取り扱う根拠になる危険

3つ目の問題点としては、「公の支配」を「国若しくは地方自治体その他の公共団体の監督」に変えた条文が、在日外国人への差別に利用されてしまう点です。

自民党が改正案第89条で「公の支配」の文言を変えた意図をQ&Aで説明していることは前述したとおりですが、そこでは次のように説明していました。

党内の議論では、更に「教育に対する公金支出の制限の規定は、教育の重要性を考えると、おかしいのではないか。」という意見がありました。しかし、朝鮮学校で反日的な教育が行われている現状やこれまでの判例の積み重ねもあり、基本的には現行規定を残すこととしました。

※出典:日本国憲法改正草案Q&A|自民党 27~28頁を基に作成

これを読むと、自民党が朝鮮学校に対する公金支出を禁じる意図をもって、改正案の条文を作成したのが分かります。

党内の議論で教育に対する公金支出の制限規定そのものをなくそうという議論があったものの、「反日的な教育」をしている朝鮮学校があるから公金支出の制限規定を残すことにしたということなので、自民党改正案89条は、そもそも改正案の作成段階において朝鮮学校への公金支出を排除しているわけです。

しかし、これは矛盾しています。なぜなら、前述したように自民党はQ&Aの中で、現行憲法89条でも解釈上は「国や地方公共団体の一定の関与を受けている」のであれば「公の支配」に属しているとして私学助成は違憲ではないと考えられているのを前提としたうえで、ただ「公の支配が及ばない」という文言が適切ではないので、その文言を「監督が及ばない」に変えたと説明しているからです。

この自民党の説明に沿うのであれば、「公の支配」を「(国等の)監督」に変えてもその解釈は変わらないはずですから、現行憲法89条の「公の支配」で公金支出が合憲とされる射程と自民党改正案の「監督」で公金支出が合憲とされる射程は同じでなければなりませんので、現行憲法89条で違憲ではないと考えられている私学助成については、自民党改正案条2項でも違憲ではないと解釈しなければなりません。

では、現行憲法89条の「公の支配」の下で朝鮮学校への助成金支出が禁じられるかと言うとそんなことはありません。『朝鮮学校の授業料無償化が憲法89条で違憲とならない理由』のページでも説明したように、過去の判例や先例では朝鮮学校も憲法89条の「公の支配」に属すると判断されて補助金等の支出が憲法に違反しないと判断されているからです(※なお朝鮮学校の高校無償化問題は89条は関係しませんので無償化問題が判例で否定された件と混同しないようにしてください。この点の詳細も→ 朝鮮学校の授業料無償化が憲法89条で違憲とならない理由 の記事を参照ください)。

そうであれば、自民党改正案の「監督」の文言の下でも、朝鮮学校への公金支出を否定することはできません。朝鮮学校への助成金は現行憲法89条の「公の支配」の解釈において過去の判例や先例で認められてきた事実があるのですから、その解釈を自民党改正案の「監督」でも前提としているのなら、朝鮮学校への助成金の支出も当然に認められなければならないからです。

それにもかかわらず、自民党はQ&Aで朝鮮学校への助成金支出を否定しているのですから、これは明らかな差別であって、この説明を前提に自民党案89条2項が国民投票を通過すれば、この規定は私学助成から朝鮮学校を排除する大義名分に使われることは目に見えています。

こうした差別を含意させた規定を条文化し、差別を正当化しようと目論む国政政党の恐ろしさを、国民は十分に認識しなければならないと思います。

なお、この件と少しずれますが、自民党のQ&Aには明らかな事実誤認がありますので、蛇足となりますが指摘しておきます。

先に挙げた自民党のQ&Aでは「朝鮮学校では反日的な教育が行われている現状や…」と述べられていますが、いわゆる高校無償化法の法整備段階で行われた検討会議では、「朝鮮学校では反日教育をやっていると言う人もいる」ことから、朝鮮学校から提出された参考資料や、事務局が訪問・撮影した授業風景等の映像、東京朝鮮高級学校から借り受けた教科書を閲覧するなどしてその真偽を確認しているようですが、そうした反日教育があったという報告はなされていません。

むしろ、朝鮮学校の教員を育成する朝鮮大学校に関して「朝鮮大学校で教えている科目は、日本のものと外形上大きな差異がないことは分かった」などと報告されていますので、そうした反日教育は、現在では見当たらないのが現状ではないでしょうか(※参考→高等学校等就学支援金の支給に関する検討会議(第1回)議事要旨)。

また、2017年に群馬県の朝鮮学校で実施された調査でも「反日的、反社会的な教育が行われていることは確認されなかった」という報告がなされています(※参考→朝鮮学校補助金:県調査 「反日、反社会的」なし /群馬 | 毎日新聞)。

こうした状況を踏まえれば、常識的に考えて、現在の朝鮮学校で反日教育が行われているとの推定は全く働かないわけですから、朝鮮学校で反日教育が行われていると断定し、それを前提として作成された自民党憲法改正草案第89条第2項とQ&Aは、差別をまき散らすヘイトスピーチと何ら変わりないと言えます。

自民党憲法改正草案とQ&Aは平成24年(2012年※Q&Aの増補版は2013年)に作成されているようですが、そこから10年余りにわたってその間違いを訂正せずヘイトを垂れ流し続けている国政政党が存在している異常性に国民は気づくべきではないでしょうか。

(4)「監督」の名の下に政府が私学等の「教育内容」にまで口を出す危険

4つ目に指摘しておきたいのは、自民党憲法改正草案第89条第2項に明記された「監督」の文言の中に、政府が私学助成の条件として「教育内容」にまで介入することを正当化させる意味合いを含意させている点です。

自民党が改正案第89条で「公の支配」の文言を変えた意図をQ&Aで説明していることは前述したとおりですが、そこでは次のように説明していました。

現行憲法89条では、「公の支配」に属しない教育への助成金は禁止されています。

ただし、解釈上、私立学校においても、その設立は教育内容について、国や地方公共団体の一定の関与を受けていることから、「公の支配」に属しており、私学助成は違憲ではないと考えられています。

※出典:日本国憲法改正草案Q&A|自民党 27~28頁を基に作成

しかし、この説明は間違っています。現行憲法89条の「公の支配」で私学助成が違憲でないと解釈されるのは、「教育内容」について国や自治体の関与を受けていることが理由ではないからです。

この点は前述したので繰り返しになりますが、現行憲法89条の「公の支配」で公金支出が違憲ではないと考えられるのは、その「公の支配」が事業の予算や人事への関与などその事業の根本的方向に重大な影響を及ぼすことのできる権力を有することまでは必要とされず、「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督権」を持っているなど国または地方公共団体の一定の監督が及んでいる程度の緩やかな支配があれば「公の支配」として足りる(公費濫用防止説)と解釈されているからです。これがこれまでの学説や判例がとってきた見解です。

「教育内容」にまで国や自治体が関与してしまえば、憲法23条で保障された「学問の自由」や、第19条の「思想良心の自由」に抵触することになり違憲性を帯びてしまうので、「業務や会計の状況に関して報告を徴したり、予算について必要な変更をすべき旨を勧告する程度の監督権」で足りるとし、「教育内容」にまで国や自治体が関与することは必要とされていないのです。

それにもかかわらず自民党は、『現行憲法89条で私立学校への助成金支出が許されるのは「教育内容」について国や地方公共団体の一定の関与を受けていれば「公の支配」に属しているというのが学説や判例の見解だからだ』と、学説や判例をあえて捻じ曲げて説明しているわけです。

ではなぜ、自民党はわざわざ学説や判例の見解を捻じ曲げてまで、「教育内容」に国や地方公共団体の一定の関与があれば「公の支配」に属していると説明しているのでしょうか。

その真意はあくまでも想像するしかありませんが、おそらく自民党は公金支出で「教育内容」にまで介入したいのでしょう。

現行憲法89条の説明で『現行憲法89条でも学説や判例は教育内容に国や地方公共団体の一定の関与があれば私学助成を合憲と判断している』と国民の意識に刷り込んでおけば、自民党憲法改正草案第89条第2項の「監督」に「教育内容」にまで国や地方公共団体が一定の関与する意を含ませていていても、「現行憲法89条と解釈は同じだから問題ない」との理屈で正当化することができると思っているのかもしれません。

しかし、先ほど述べたように、「教育内容」にまで国や地方公共団体が関与することは、学問の自由(憲法23条)や思想良心の自由(憲法19条)など基本的人権の侵害に直結するので極めて危険です。

また、自民党を支持する一部の勢力には、南京虐殺や従軍慰安婦を「なかった」と主張する歴史修正主義者が少なからずいることを考えれば、そうした歴史修正主義的観点で教育が歪められてしまう懸念も生じます。

先の戦争では、国が教育にまで介入した結果、教育勅語などを利用した軍国主義への傾倒に歯止めがかからなくなり、玉砕や特攻までも正当化する思想が国民に植え付けられて、周辺諸国まで巻き込んで多大な犠牲を強いてしまいました。

自民党憲法改正草案第89条第2項は「教育内容」にまで国や地方公共団体が関与する意を含意させていることが伺えますが、そうした危険な条文を憲法に規定する必要がどこにあるのか、国民は冷静に判断することが必要でしょう。