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自民党憲法改正案の問題点:第93条1項|道州制で中央集権を強化

憲法改正に執拗に固執し続ける自民党が公開している憲法改正草案の問題点を一条ずつチェックしていくこのシリーズ。

今回は、地方自治体を「基礎地方自治体」と「広域地方自治体」の二段階制(二層制)で組織することを要請する規定を新設した自民党憲法改正草案第93条1項の問題点を考えてみることにいたしましょう。

地方自治体を「基礎地方自治体」と「広域地方自治体」の二段階制で組織することを要請した自民党憲法改正草案第93条1項

現行憲法の第93条は地方公共団体における議会設置と首長・議員の直接選挙に関する規定を置いていますが、自民党憲法改正草案はこの規定を第94条に移動したうえで、93条に新たに「地方自治体の種類、国及び地方自治体の協力等」と見出しを付けた条文を新設し、その第1項に地方自治体を「基礎地方自治体」と「広域地方自治体」の二段階制(二層制)で組織することを要請した条文を挿入しています。

では、具体的にどのような規定が新設されているのか、条文を確認してみましょう。

自民党憲法改正草案(抄)

(地方自治体の種類、国及び地方自治体の協力等)
第93条
第1項 地方自治体は、基礎地方自治体及びこれを包括する広域地方自治体とすることを基本とし、その種類は、法律で定める。
第2項 地方自治体の組織及び運営に関する基本的事項は、地方自治の本旨に基づいて、法律で定める。
第3項 (省略)。

※出典:自由民主党日本国憲法改正草案(平成24年4月27日決定)|自由民主党 を基に作成

この規定は大まかに言えば道州制の導入を意識したものでしょう。

現行憲法上、地方自治体は市町村と都道府県の二段階制によって組織されていますが、その都道府県をより広い地域で統括して「道」や「州」とし、それを「広域地方自治体」とする道州制によって地方自治を組織させるところが、この規定の目的だろうと思われます。

では、こうした規定は具体的にどのような問題を生じさせるのでしょうか。検討してみましょう。

なお、第2項の文章は現行憲法第92条の条文を移動させたもので、その問題点についてはすでに『自民党憲法改正案の問題点:第92条1項|地方自治の本旨を破壊』と『自民党憲法改正案の問題点:第92条2項|住民に義務を課し軍国化』のページで解説していますので、そちらをご覧ください。

なお、第93条の第3項については『自民党憲法改正案の問題点:第93条3項|地方の自治を奪い共助を強要』で解説しています。

自民党憲法改正草案第93条1項の2つの問題点

自民党憲法改正草案第93条1項の問題点としては、次の2つが考えられますので、以下順に説明していきます。

(1)道州制は現行憲法でも可能なので改正案第93条1項をあえて新設する必要はない

自民党憲法改正案第93条1項の問題点としてまず指摘できるのは、現行憲法が地方自治において必ずしも道州制を否定しているわけではないにもかかわらず、あえて規定する必要のない「二段階制」を要請する条文を新設している点です。

先ほど挙げたように、自民党憲法改正草案第93条1項は

地方自治体は、基礎地方自治体及びこれを包括する広域地方自治体とすることを基本とし、その種類は、法律で定める。

と規定していますから、自民党改正案第93条1項は、地方自治体を「基礎地方自治体」と「広域地方自治体」の二段階で組織させようとしていることが分かります。

つまり、自民党憲法改正草案第93条1項が国民投票を通過すれば、憲法が「二段階制」を要請するものになってしまうので、改正後の地方公共団体は、たとえば現状のように「市町村」が「都道府県」の中に位置付けられる二段階制にするか、あるいは道州制を導入して「市町村」を「道または州」の中に位置付けるようにするか、二段階に(二層に)組織することが憲法で定められることになるわけです。

この点、現行憲法上でも地方公共団体は「市町村」と「都道府県」の二段階で組織されていますので、自民党憲法改正草案第93条1項と現行憲法の解釈は変わらないようにも見えますが、解釈は同じではありません。現行憲法は、地方自治において必ずしも「市町村」と「都道府県」との二段階制を要請しているわけではないからです。

現行憲法では、地方自治体は単に「地方公共団体」としか規定されていませんので、何が憲法上の「地方公共団体」に含まれるかは必ずしも明確ではなく、現行憲法が言う「地方公共団体」に何が該当するかは解釈によって定まりますが、地方自治の沿革や実態を考え併せると、憲法で言う「地方公共団体」は都道府県と市町村という標準的な二段階制の地方公共団体を指すものと解されています(※なお「特別区(東京都の区)は憲法上の地方公共団体とは言えない」と判示した昭和38年3月27日の最高裁判例がありますが、今日では特別区も憲法上の地方公共団体と解すべきと考えられています(※高橋和之著「立憲主義と日本国憲法」放送大学教材236頁))。

もっとも、これは現行憲法が地方公共団体として「市町村」と「都道府県」の二段階制を要請しているものではありません。

たとえば、学説では都道府県を廃止して市町村のみを地方公共団体とする「一段階制」の制度を採っても立法政策上の当否は別にして合憲であるとする説も有力と考えられていますし、「地方自治の本旨」を生かすために広域化する必要があれば現在の二段位階制を維持しつつ、いわゆる道州制に再編することも憲法上は否定されていないと考えられています。(芦部信喜著・高橋和之補訂「憲法」有斐閣357~358頁)。

現行憲法上、地方公共団体は「市町村」と「都道府県」の二段階制で組織されていますが、それが絶対的に要請されているわけではなく、市町村だけの「一段階制」を採ることも、「市町村」と「道又は州」で組織する道州制を導入することも、否定されてはいないのです。

それにもかかわらず、自民党は上記のような条文を新設しているのですから、この条文は、本来であれば必要性のない条文と言えます。

現行憲法で道州制は必ずしも否定されておらず、憲法を改正しなくても道州制は導入できるので、自民党改正案第92条1項は、規定しても勿論構いませんが、あえて規定する必要もないわけです。

むしろ、現行憲法が必ずしも「一段階制」を否定していないのに、自民党改正案第92条1項が「二段階制(※自民党案では二層制)」を憲法で要請してしまうことで「一段階制」が選択できなくなってしまっていますから、自民党改正案第92条1項の方が「一段階制」を選択できなくなっている分、地方自治における組織の選択肢が狭められてしまっています。

しかし、地方自治における選択肢が狭められてしまうということは、国民が地方自治における組織の選択肢も狭められてしまうということです。

たとえば、もし仮に将来的に「市町村」と「都道府県」の府県制や「市町村」と「道・州」の道州制のような「二段階制」よりも、「市町村」だけを地方公共団体とする「一段階制」の方が地方自治としては優れていると気づくことがあった場合、現行憲法のままなら「一段階制」を否定していないので、憲法を改正しなくても「市町村」だけの「一段階制」を採ることが可能ですが、自民党改正案第92条1項は「二段階制」を採ることを要請していて「一段階制」を許容していないので、この自民党改正案第92条1項が国民投票を通過してしまえば「一段階制」にするためには憲法を再度改正しなければならなくなり、国民にとってのハードルは上がるため国民は大きな不利益を受けてしまうでしょう。

このように、自民党は道州制を意識した条文を改正案第92条1項に新設していますが、これは仮に道州制を導入するにしても、そもそも必要性のない規定であって、地方自治において「一段階制」の選択ができなくなる分、国民から地方自治における選択肢を取り上げてしまう有害な規定となっています。

国民にとって利益がないばかりか、むしろ国民に不利益を与える条文を新設しなければならない必要性がどこにあるのか、国民は冷静に判断することが必要でしょう。

(2)「一段階制」の選択肢を取り上げておきながら、それを事実と異なる説明をしてまで改正案第93条1項を正当化している

次に指摘したいのは、現行憲法が地方自治において必ずしも都府県制など「二段階制」を要請しているものではないにもかかわらず、あたかも現行憲法が「二段階制」を要請しているかのような誤解を招く表現で、「二段階制」を採ること(「一段階制」を採れなくすること)を規定する自民党改正案を正当化させている点です。

自民党は憲法改正草案と並行してQ&Aを公開していますが、そこでは改正案93条1項として新たな条文を追加した趣旨について次のように説明しています。

(中略)93条は、地方自治体の種類、国及び地方自治体の協力等についての規定です。1項で「地方自治体は、基礎地方自治体及びこれを包括する広域地方自治体とすることを基本とし、その種類は、法律で定める」と規定し、現行憲法で言及されていなかった地方自治体の種類や、地方自治が二層制を採ることについて言及しました。(後略)

※出典:日本国憲法改正草案Q&A|自民党 29頁を基に作成

このQ&Aは「現行憲法で言及されていなかった(中略)地方自治が二層制を採ることについて言及しました」と述べていますから、自民党は『現行憲法が地方自治において二層制(二段階制)を採ることを要請しているけれども、その要請が現行憲法では言及されていなかった(条文として規定されていなかった)ので、改正案で二層制(二段階制)を採ることを明文化させた』と説明していることが分かります。

つまり自民党は、現行憲法が地方自治において「二段階制(Q&Aは”二層制”という言葉を使っています)」を要請しているから、その「(現行憲法が)二段階制を要請していること」をそのまま改憲案で明文化しただけだ、と言っているわけです。

しかし、このわざわざアンダーラインまで引かれた説明は、大きなウソが混ぜられています。なぜなら、先ほど説明したように、現行憲法は必ずしも地方自治において「二段階制」を採用することを要請してはいないからです。

先ほど述べたように、現行憲法は必ずしも地方自治において「二段階制」を要請しているわけではなく、学説では都道府県を廃止して市町村のみを地方公共団体とする制度(一段階制)を採ることも合憲であるとする説も有力と考えられていますので、現行憲法は必ずしも地方公共団体における「二段階制」を要請しているわけはありません。現行憲法は「二段階制」も「一段階制」も許容しているのです。

にもかかわらず自民党のQ&Aは、現行憲法が地方自治において必ずしも「二段階制」を採ることを要請しているわけではなく「一段階制」を採ることも否定していないと解釈されていることをあえて隠したうえで、あたかも現行憲法が「二段階制」を採ることを要請しているかのように偽って、「二段階制」を採ることを要請する(「一段階制」を採ることを許容しない)自民党憲法改正草案第93条1項を正当化しているわけです。

これは到底許されるものではありません。

このQ&Aを読んだ国民は、「自民党憲法改正草案第93条1項は地方自治を二段階制に限定してるけど、これは現行憲法でも同じだから解釈は今と変わらないんだ」と誤解してしまうでしょう。

しかし先ほど述べたように、自民党憲法改正草案第93条1項が地方自治において憲法で「二段階制」を採ることを要請しているということは、現行憲法で否定されていない(現行憲法では許容されている)「一段階制」を採れなくしてしまうということなのですから、それは国民の地方自治における選択肢を狭めてしまうということです。

自民党は、地方自治における国民の選択肢を狭める条文を新設しているのも関わらず、その国民が受ける不利益をあえて隠したうえで、改正案の解釈は現行憲法とあたかも変わらないかのような事実と異なる説明を、しかもその事実と異なる説明部分にわざわざアンダーラインを引いて強調し改正案第92条1項を正当化しているのですから悪質性も極まっています。

歴史ある国政政党が、国民を欺いて国民から地方自治における選択肢を奪おうとしているのですから、とても正気の沙汰とは思えません。常軌を逸していると言ってもよいでしょう。

このように、読み手を錯誤に陥らせなければ正当化できない条文を新設しなければならない理由がどこにあるのか、なぜ自民党が国民を騙してまでこうした条文を新設しようとしているのか、国民は十分に考える必要があるのではないでしょうか。

改正案第92条1項の目的は、中央集権的な国家体制の強化ではないか

以上で指摘したように、自民党憲法改正草案第93条1項は、地方自治において道州制も含む「二段階制」を採ることを要請する条文を新設していますが、道州制が現行憲法のままで導入が可能なものであることを考えれば必要性はないと考えられますし、憲法に「二段階制」を採ることを要請する条文を新設してしまえば、地方自治で「一段階制」を採ることが違憲性を帯びてしまうため国民にとっては地方自治における選択の幅が狭められてしまうので、国民にとっては有害無益な条文と言えます。

ところで、ではなぜ、自民党が事実と異なる説明をしてまでこうした国民にとって不利益しかない条文を新設しようとしているのかという点に疑問が生じるわけですが、それはおそらく自民党が中央集権的な国家体制を強化しようと考えているからでしょう。

自民党憲法改正草案が国防軍を予定し、軍事力を利用して、国民に国の資源と国土を守らせることに最大の価値を置いている点は、自民党憲法改正案の問題点:第9条の2|歯止めのない国防軍』や『自民党憲法改正案の問題点:第9条の3|国家総動員法の復活』のページで解説してきましたが、そのためには地方の自治を可能な限り少なくして、中央集権的な国家体制を強化することが不可欠となります。

地方により多くの自治が認められ、地方が中央政府の言うことに異を唱えるようであれば、国(政府)の思うがままに地方において国防の為の徴用や動員を行うことが困難になるからです。

そのため自民党憲法改正草案は『自民党憲法改正案の問題点:第65条|内閣総理大臣に権力を集中』や『自民党憲法改正案の問題点:第72条1項|内閣の合議制を骨抜きに』のページでも説明したように、内閣総理大臣に権力を集中させて中央集権化を図っているのでしょう。

しかし、そうして中央集権的な統治体制が強化され、また地方自治が空洞化したこともあって、国全体を軍国主義と全体主義に誘導することを容易にし、周辺諸国も巻き込んで多くの人々に多大な犠牲を強いてしまったのが先の戦争です。

戦前に施行されていた明治憲法(大日本帝国憲法)の下では、中央集権的な国家体制が強化されたこともあって国民の自由と権利は容易に制限され、その所有する財産だけでなく身体の自由までも国家に強制的に利用され、徴用や徴兵によって多くの国民が戦争に送られました。

そうした反省から制定された現行憲法の地方自治の規定を、戦前の明治憲法(大日本帝国憲法)に近づけなければならない必要性がいったいどこにあるのか、冷静に判断することが必要です。