憲法96条が憲法改正に国会発議と国民投票の2つを求めている理由

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日本国憲法の改正手続きについては憲法第96条にその規定が置かれていますが、そこでは改正の要件として「国会における審議と決議」と「国民投票」の2つ手続きを経ることが求められています。

【日本国憲法第96条】

第1項 この憲法の改正は、各議院の総議員の3分の2以上の賛成で、国会が、これを発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。この承認には、特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行はれる投票において、その過半数の賛成を必要とする。
第2項 憲法改正について前項の承認を経たときは、天皇は、国民の名で、この憲法と一体を成すものとして、直ちにこれを公布する。

すなわち、憲法を改正する場合は、まず国会の衆議院と参議院それぞれの議会の総議員の3分の2以上の賛成で憲法改正草案を発議することが第一段階として必要で、その国会で発議された憲法改正案が国民投票にかけられてその国民投票で承認されることが第二段階で必要になるという、二段階の手続きを経ることが要求されているわけです。

しかし、例えば法律を制定する場合は国会の審議と決議だけで成立させることが可能で国民投票は必要とされていませんから、なぜ憲法改正の場合にだけ国会の決議と国民投票の2段階の手続きが求められているのか、疑問が生じます。

では、なぜ憲法第96条は憲法改正手続きに「国会の審議と決議」と「国民投票」の2つの手続きを経ることを要請しているのでしょうか。

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憲法は国家権力の権力行使から国民を守るためのもの

このように、憲法改正手続きを規定した憲法第96条ではその手続きに「国会の審議と決議」と「国民投票」の2つの手続きを要請しているわけですが、なぜその2つの手続きが要請されているかという問題を考える前提として、まず憲法が具体的に「何」を目的としたものなのかを理解してもらう必要があります。

憲法の目的が理解できなければ、その改正手続の目的も理解しえないからです。

この点、「憲法とは何か」と問われた場合、一般的には「国家権力の権力に歯止めをかけるためのもの」という答えが用いられます。

これはなぜかと言うと、国家権力は時に暴走し、法律を制定することによって国民の権利や自由を制限する方向に作用してしまうことがあるからです。

我々人間は社会を形成して生活していますが、その社会の規模が大きくなると社会全体としての意思決定に支障が生じるため、個人が保有している権限を国家権力に移譲する契約を結びます。これがいわゆる「社会契約」で、その契約によって形成される権限の総体が「国民国家」と呼ばれる権力主体となります。

このような国民国家はそこに帰属する国民から移譲を受けた権限を行使して法律を制定し、国民に義務を課し権利を制限することができますが、国家権力がひとたび暴走すれば国民は自身を守るすべがなくなってしまいます。

そのため、国家権力に権限を移譲しようとする国民は、国家権力の暴走を防ぐためにあらかじめ「歯止め」をかけておこうと考えます。その手段が「憲法」という法です。

国民が国家権力に権限を移譲する際に「この限度を超える法律は作っちゃだめですよ」「この範囲でだけ法律を作る権限を移譲しますよ」という決まりを憲法という法典に記録し、その憲法に記録(規定)された制限の範囲内に限って国民が保有する権限を国家権力に移譲するわけです。

このような考え方が基礎にあるので、憲法は「国家権力の権力行使から国民を守るためのもの」と考えられているのです。

憲法改正案を国会に提出するのは「歯止めをかけられる側」であるはずの政権与党という権力者の総体

このように、憲法はそもそも「国家権力の権力行使に歯止めをかけるためのもの」であり「国家権力の権限行使から国民を守るためのもの」と言えます。

ところで、先ほど述べたように、憲法改正手続きについては憲法第96条で「国会の審議と決議」と「国民投票」の二段階の手続きを経ることが要請されていて、その第一段階となる「国会の審議と決議」は憲法改正案を発議するために行われるものとなりますが、その国会の審議と決議にかける「憲法改正案」を作成するのは「国民」ではありません。

国会の審議と決議にかける憲法改正案を作成して国会に提出する権限が与えられているのは「憲法によって守られる側」であるはずの国民ではなく、「憲法によって”歯止め”がかけられている側」にあたる「政権与党という権力者の総体」だからです。

憲法改正案を作成して国会に提出する権限については国会法の第68条の2に規定がありますが、そこでは「衆議院においては議員100人以上、参議院においては議員の50人以上の賛成を要する」と規定されていますから、衆議院で100議席、参議院で50議席以上を確保した政党や勢力は自由に国会に対して「憲法改正案を提示」することができます。

【国会法第68条の2】 

議員が日本国憲法の改正案(中略)の原案(中略)を発議するには、第56条第1項の規定にかかわらず、衆議院においては議員100人以上、参議院においては議員50人以上の賛成を要する。

そうすると、現在(2019年1月)の国会議員定数は衆議院465人、参議院248人と定められているのですから(公職選挙法第4条1項)、政権を掌握した与党(ないしは連立与党)は事実上、自由に憲法改正案を作成して国会に提示することができるということになるでしょう。

つまり、特定の政党や憲法改正に前向きな政党勢力が衆議院選挙で多数の議席を確保して与党を形成すれば、いくらでも自由に国会に対して「憲法改正案を提示」することができることになるわけです(※参議院でも50議席確保しないといけませんが衆議院で与党を形成した勢力が参議院で50議席確保できないことはまずありません)。

この点、「国家権力」とはそもそも行政権を行使する「内閣」やその内閣を組織する「内閣総理大臣」の事を指しますので、国会で多数の議席を確保した与党(または連立勢力)という「政党」が国家権力そのものになるわけではありません。

しかし、国家権力となる内閣総理大臣を指名するのは国会で多数の議席を確保した与党(または連立勢力)に他なりませんから、国会で多数の議席を確保した与党(を組織している国会議員の総体)が「憲法改正案を作成して国会に提示」できるということは、「権力者だけが憲法改正案を作成して国会に提示できる」ということと同義です。

ですから、日本の憲法は、憲法によって権力行使に「歯止めをかけられる側」の国家権力に対して「その歯止めを緩めるため」の「憲法改正草案を作成し国会に提出する権限」を与えているということが言えます。

憲法96条が「国会の審議と決議」だけでなく「国民投票」を要請しているのは国家権力による安易な改正を抑制するため

このように、日本国憲法はその構造上、憲法によって「守られる側」の国民ではなく、憲法によってその権力行使に「歯止めをかけられる側」の国家権力(与党勢力)に対して、「憲法改正案を作成して国会に提示」する権限を与えているということになります。

そうであれば、憲法改正の手続きを法律案の制定の場合のように「国会の決議だけ」で認めるわけにはいきません。

国会で多数の議席を確保した国家権力(与党勢力)が、国家権力にかけられた「歯止め」を自ら緩めるために「憲法改正案を作成して国会に提示」し、その憲法改正案を国会で承認させることでむやみやたらに憲法を改正して国家権力にかけられた「歯止め」を外してしまうことも考えられるからです。

そのため憲法は、第96条で、まず第一段階として憲法改正案の発議自体に「各議院の総議員の3分の2」という厳しい決議要件を課すだけでなく、その第二段階として「国民投票」の決議を要請しているのです。

(1)憲法改正案の発議自体に「国会の審議と決議」を要件としているのは「間接民主制(代表民主制)」の観点からの要請

この点、憲法改正の第一段階として与党勢力(権力者)が作成して国会に提示した憲法改正案がまず「国会の審議」にかけられて、「憲法改正案を国民投票にかけるかかけないか」という点が議論されることになりますが、これは国民主権原理を採用した憲法が国家の意思決定機関として代表民主制(間接民主制)を採用しているからです。

憲法は国民主権原理を採用していますが、その国民主権の実現手段についてはその前文で「権力は国民の代表者がこれを行使し…」と宣言していますので、国家の方針は、選挙で選ばれた代表者(国会議員)が組織する議会(衆議院と参議院)の討論とその議会の議決に委ねられるのが基本的な国家統治の手順となります。

【日本国憲法:前文(※前半部分の一部抜粋)】

…(中略)…そもそも国政は、国民の厳粛な信託によるものであつて、その権威は国民に由来し、その権力は国民の代表者がこれを行使し、その福利は国民がこれを享受する。(以下省略)

この点、憲法がなぜ代表民主制(間接民主制)を採用しているかという点が問題となりますが、それは国民が直接議論して議決する直接民主制では、一時的な大衆迎合的世論の熱狂や軽率な議論によって国民に不利な方向に議決されてしまうこともあるからです(※たとえば古代ギリシャのアテネ民主制で生じた衆愚政治の失敗)。

代表民主制(間接民主制)を採用すれば、国民から選ばれた議員が専門的な資料や意見に基づいて冷静に客観的に議論することができるので、憲法は国家の基本方針の決定を代表民主制(間接民主制)に委ねているわけです。

これはもちろん「憲法改正案の国会発議」の場合も同じです。憲法の改正は国家の基本方針に大きな変更を生じさせ得るものであり、直接民主制による国民個人の議論だけで冷静な判断ができない危険性があるので、憲法第96条は、与党勢力(権力者)が作成して国会に提示した憲法草案を「国民投票にかけるかかけないか」という点を衆議院と参議院という代表民主制(間接民主制)の議論の場で議論させることにしているのです。

ですから、憲法第96条で憲法改正案の国会での発議に衆議院と参議院でそれぞれ3分の2以上の賛成が要件とされているのは、衆議院と参議院で国民から選ばれた議員によって冷静で客観的な議論をさせようとする憲法全文の「代表民主制(間接民主制)」の要請によるもの、ということが言えます。

(2)憲法改正案の承認に国民投票を要件としているのは国民主権を徹底する「直接民主制」からの要請

与党勢力(権力者)が作成して国会に提示した憲法草案が国会で審議され議決されたことによって国会から発議されれば、その憲法改正案は第二段階として国民投票にかけられることになります。

この点、その憲法改正案が国民投票に掛けられる趣旨が問題となりますが、それは憲法が「国民主権」を採用しているからです。

憲法は前文で「ここに主権が国民に存することを宣言し、この憲法を確定する」と宣言していますから、日本国憲法が国民主権原理を採用していることは明らかと言えます。

【日本国憲法:前文(※前半部分の一部抜粋)】

日本国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し…(中略)…ここに主権が国民に存することを宣言し、この憲法を確定する。(以下省略)

もちろん、先ほど述べたように、憲法は国家の意思決定に代表民主制(間接民主制)を採用していますから、一般的な国家の意思決定は選挙で選ばれた議員がその議論と決議を行う議会の決断にゆだねられるのが基本です。

しかし、憲法は国家権力の権力行使から国民を守るために存在しますので、その国家権力にかけられた「歯止め」を緩めることになる憲法改正は国民の主権が侵害されてしまう危険性が生じます。

そのため憲法は、憲法改正手続きに、先ほどの(1)で説明した国会における審議と議決という代表民主制(間接民主制)の手段だけで決するのではなく、さらに第二段階として国民主権原理を徹底させる観点から「直接民主制」の手段となる国民投票を採用し、国民の承認を得ることにしているのです。

直接民主制は先ほど述べたように、一時的な大衆迎合的な熱狂や軽率な議論によって誤った判断を招く危険性もありますが、第一段階として国会で客観的冷静な議論が十分に行われていれば、その国会での議論を前提に国民一人一人が冷静で客観的な判断を下すことが期待できます。だからこそ憲法第96条は憲法改正の第二段階の要件として直接民主制の手段となる国民投票を実施するよう要請しているのです。

憲法第96条が憲法改正手続きとして、衆参両議院における国会での審議と議決に憲法改正案の発議を委ねるだけでなく、その第二段階としてその発議された憲法改正案の承認に「直接民主制」の手段となる国民投票を要件としているのは、憲法の改正が国家権力の権力行使から国民を守るためのものであり、国民の権利や自由の保護の観点から、「国民主権」原理を徹底する必要性に基づくものであると言えるのです。

憲法改正の是非は「国民投票だけ」で決せられるものではない

以上で説明したように、憲法第96条が憲法の改正手続きについて、憲法改正案の発議を「国会の審議と議決」に求めるだけでなく、その国会で発議された憲法改正案をさらに「国民投票」にかけるという二段階の要件を設けているのは、憲法が国家の意思決定手段として「代表民主制(間接民主制)」を採用している点と、憲法改正が国民の主権に大きな影響を与える可能性があることから「国民主権」原理を徹底させるため「直接民主制」の手段をも採用する必要性がある点に求めることができます。

憲法の改正は、国民の権利や自由に大きな影響を及ぼす危険性があるので、憲法第96条は、まずその「憲法改正案の発議」という段階で国会議員に冷静かつ客観的な議論をさせるために国民主権原理の実現手段のうち「間接民主制(代表民主制)」の観点から「国会での審議と議決」を要請し、さらにその国会での議論に基づいて国民個人が意見と判断を出せるように国民主権原理の実現手段のうち「直接民主制」の観点から、国民投票を実施するようにしているのです。

このように、憲法の改正手続きを規定した憲法第96条は、憲法が国民主権原理を採用している観点から、その改正に「間接民主制(代表民主制)」と「直接民主制」の2つの手段を用いて十分に議論をさせることを国家権力と国民の双方に求めていることが分かります。

それはもちろん、先ほど説明したように憲法が国家権力の暴走を抑制し、国家権力の権力行使に歯止めをかけるためのものだからです。

憲法は国民を国家権力の権力行使から守るために存在しますが、それがひとたび権力者の意のままに改正されれば、二度と元に戻すことはできません。国家権力にかけられた「歯止め」が緩められれば、その「歯止め」を締めなおす手段を失ってしまうからです。

だからこそ、憲法の改正は一時的な世論の過熱や勢いで議論されるべきものではなく、十分な時間と議論を重ねたうえで行わなければならないものであると言えるのです。